El estándar de la Ciudad de Buenos Aires a propósito del fallo en Rio Negro en materia de habilitación.

La sentencia que nos proponemos comentar refiere las condiciones de habitabilidad del CAINA N° 16 de la Ciudad de Bariloche, Pcia. de Río Negro siendo útil para indagar sobre el recorrido que culminó en la Ciudad de Buenos Aires, con la sanción de la Ley N° 2881 sobre condiciones de habilitación y funcionamiento de los establecimientos u organismos de atención para el cuidado de niñas, niños y adolescentes, modificada luego por la Ley Nº 4.383, BOCBA Nº 4078 del 21/01/2013.

Autos caratulados: DEFENSORIA DE MENORES E INCAPACES S/ AMPARO (cc) Fecha 24/09/2013; Número de sentencia: 252 – Número expediente A-2RO7-CC2013- Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la Segunda Circunscripción Judicial de la Provincia de Río Negro

El reclamo:

La Sra. Defensora de Menores en representación de los jóvenes J. L. A., F. E. Ñ. y J. A. M. manifiesta que en cumplimiento de lo normado por la ley de Ministerio Público 4199 de Río Negro, que manda inspeccionar los establecimientos de internación, guarda, tratamiento de menores e incapaces, concurrió en su primera visita al establecimiento consignado en fecha 4 de marzo de 2013, advirtiendo las condiciones indignas en las que los jóvenes se encontraban alojados. También refiere que dejó constancia en el acta respectiva del gran deterioro edilicio de las instalaciones, malas condiciones de habitabilidad, importante rotura del techo en sector de la cocina, rotura de puerta interna y puerta externa ubicada al fondo del terreno, rotura importante de 3 puertas, necesidad arreglo de calefactor y baño. Solicita asimismo que, en caso de incumplimiento de la obligación estatal, se lo declare incurso en los delitos de violación de los deberes de funcionario público y desobediencia judicial y se le impongan las sanciones civiles respectivas acordes al grave daño efectuado en la persona de los jóvenes.

La sentencia:

La cámara de apelaciones ordenó hacer lugar al amparo interpuesto y ordenar al Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Río Negro para que en el plazo de dos días de notificada brinde a los amparistas, quienes se encuentran alojados en la casa del CAINA N° 16, un espacio en el que puedan residir en condiciones de bienestar, sin riesgo para la seguridad e integridad psicofísica, debiéndose informar al tribunal detalladamente en el plazo de cinco días sobre las medidas adoptadas y el plan de acción concreto que se implementará a fin de evitar pueda de algún modo reiterarse la situación.

De no cumplimentarse lo aquí dispuesto, sin perjuicio de las acciones que pudiera dar lugar el incumplimiento en el ámbito de las responsabilidades civil, penal y político-administrativa de los funcionarios, se dispondrán sanciones pecuniarias para el Ministro y autoridades del área competente.

¿Qué sucede en Buenos Aires?

El periplo legislativo que comienza con la “Ley Agote”, donde se pondera la labor de las sociedades de caridad y de beneficencia, por estar organizadas en una forma “admirable y científica”[1], fue superado gracias a la evolución de los conceptos de derechos humanos y que acertadamente invoca la resolución en análisis.

Desde la Ley 10.903/19 (ley agote) hasta la Ley 2.881/2008, no hubo una legislación que dedicara atención especial a los “hogares de niños”, pues si bien la Ley Nacional 26.061[2] de Protección Integral de Derechos de niños, niñas y adolescentes y la Ley Local 114[3] señalan pautas de actuación de las Organizaciones de la Sociedad Civil dedicadas a brindar cuidado a niños y/o adolescentes, no proporcionan la especificidad necesaria con relación a “estándares mínimos” en lo edilicio y ni de las dinámicas de funcionamiento al interior del dispositivo.

En la Ciudad de Buenos Aires, un primer antecedente legislativo se observa en el 2002 con la Ley 445 mediante el cual se crea el Programa «El Parador, casas abiertas para chicos de y en la calle», dentro del ámbito de la Secretaría de Promoción Social del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el marco de la Ley Nº 114[4] . El  Decreto Reglamentario N°1645/2002  de la ley 445 establece objetivos y lineamientos metodológicos a cumplir por los organismos estatales y ONG que desarrollen programas o servicios de atención a niños, niñas o adolescentes en la CABA.

Otra referencia normativa relativa a hogares, se encuentra en el Decreto 1527/2003 reglamentario del artículo 73 de la Ley 114[5], que  establece que la Asesoría General Tutelar es la autoridad judicial competente para cumplir con la comunicación allí prevista (internaciones urgentes).

Hacia el 2006 el Poder Ejecutivo local toma la iniciativa y presenta un proyecto de ley (impulsado por el Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes) sobre la regulación de condiciones de habitación y funcionamiento de establecimientos u organismos de atención para el cuidado de niños niñas y adolescentes (expediente N°3717-J-2006).

A su turno, en la Legislatura porteña (en expedientes N°876-D-2006; N°877-D-2006 y N°878-D-2006) se presentaron proyectos relativos a incorporación del rubro “hogar infantil” en el Código de habilitaciones y verificaciones, modificaciones al código de planeamiento urbano e incorporación al código de edificación de Hogar infantil.

Finalmente en el año 2008, con la participación de las distintas agencias del ámbito Ejecutivo, Judicial y ONG´s,  se produce la sanción de la Ley 2881 sobre condiciones de habilitación y funcionamiento de los establecimientos u organismos de atención para el cuidado de niñas, niños y adolescentes.[6]

Esta ley, más tarde reformada por la ley Nº 4.383, BOCBA Nº 4078 del 21/01/2013[7], viene a introducir una serie de axiomas relativos a estándares mínimos que deben implementarse en el ámbito de los establecimientos que comprende, cuales son “aquellos de atención para el cuidado de niñas, niños y adolescentes”, aclarando que su objeto es “regular en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires las condiciones de habilitación y funcionamiento”.

El Anexo I, va más allá y detalla que considera “Hogar de Niñas, Niños, y Adolescentes” el establecimiento que brinda servicios de alojamiento transitorio, alimentación, higiene y recreación activa o pasiva, a título oneroso o gratuito, a niños, niñas y adolescentes en un espacio convivencial acorde a los fines propuestos en el proyecto institucional bajo los principios enmarcados en el Art. 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, en el Art. 39 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en la Ley Nacional 26.061 y en la Ley 114.

Agrega que estos establecimientos deberán planificar y promover la revinculación familiar y el acompañamiento de las niños, niñas y adolescentes alojados, asegurar la educación primaria, secundaria u otras modalidades educativas, capacitación laboral, atención integral de la salud, recreación y esparcimiento de acuerdo con las características del niño, niña o adolescente, utilizando los servicios públicos estatales y/o privados más cercanos al establecimiento y garantizando su atención las 24 horas del día los 12 meses del año.

También enumera cuatro  modalidades de atención, a saber: 1) Convivencial para Niños, Niñas y Adolescentes; 2) Parador para Niños, Niñas y Adolescentes; 3) Convivencial para Adolescentes embarazadas y/o Madres adolescentes y sus hijos; 4) Convivencial de Atención Especializada (tratamiento de situaciones o patologías complejas).

Delimita la competencia de  los organismos públicos que llevarán a cabo la supervisión y control de los dispositivos de albergue. Así, en materia de condiciones edilicias, sanitarias, seguridad y funcionamiento, la fiscalización le corresponde a la Agencia Gubernamental de Control; la fiscalización de todas aquellas cuestiones relativas al proyecto institucional, el abordaje metodológico propuesto por la institución, la atención de los niños, niñas y adolescentes albergados, la idoneidad y el desempeño del personal y la documentación detallada en el Código de Habilitaciones y Verificaciones, le compete al Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes y  a la Dirección General de Niñez y Adolescencia, la supervisión y el monitoreo de la atención brindada a las niñas, niños y adolescentes, por los hogares de niñas, niños y adolescentes, pertenecientes a organizaciones de la sociedad civil, que hayan suscripto convenio con el Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. (art. 9)

Con relación a las sanciones aplicables en caso de incumplimiento, el artículo 10, especifica que serán pasibles de las sanciones previstas en la Ley 451[8] y el artículo 78 de la Ley 114, las cuales en razón de la gravedad de la falta, van desde la “advertencia” hasta la “cancelación de la inscripción en el Registro de ONG´s”.

Para este último caso, donde sea necesaria la clausura inmediata con desalojo de los albergados, ordena que la misma deberá ser llevada a cabo indefectiblemente en presencia de personal especializado del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes y de la Dirección General de Niñez y Adolescencia, quienes garantizarán el alojamiento seguro y el cuidado integral de los niños, niñas y adolescentes allí albergados de acuerdo a la modalidad que consideren pertinente en cada caso y a la voluntad expresa del niño, niña o adolescente.

No es un dato menor, que la ley 2.881 y su modificatoria, enumeren detalladamente en el Anexo que la conforma, cuestiones relativas al personal que debe integrar el dispositivo, ésto adaptado a cada característica; así por ejemplo, requiere obligatoriamente la incorporación de un médico para los establecimientos Convivenciales de Atención Especializada.

Otra novedad es la de precisar las pautas a las que se debe ajustar la Capacidad de alojamiento de cada residencia de albergue.

También enuncia los locales obligatorios y los optativos con que debe contar un hogar, así como sus dimensiones mínimas, normas de limpieza, fórmulas sobre acopio de alimentos considerando sus características.

Asimismo incorpora pautas referidas a lo edilicio que favorezcan la limpieza de los ambientes. A modo de ejemplo, exige que  El mobiliario y el equipo (de la cocina) deberán ser diseñados y construidos de manera que permita su fácil limpieza, evitándose la acumulación de suciedad en uniones o encuentros.

También dedica un apartado a los servicios sanitarios de los residentes.

Finalmente, y en base al recorrido por los dispositivos de albergue de la Ciudad de Buenos Aires, nos animamos a enunciar algunas cuestiones que señalan la necesidad de invocar una y otra vez pautas mínimas en las condiciones de habitabilidad, convivencia y servicio de los denominados “hogares”.

– La falta de disposición de un lugar adecuado para colocar la ropa y demás efectos de los niños obstaculiza la higiene y arreglo personal que debe entenderse relacionados con su salud y bienestar, con sentirse cuidado y estimado. A su vez, la vestimenta contribuye a fortalecer el sentimiento de dignidad personal, de autoestima y responsabilidad;

– El equipamiento de juegos insuficientes acorde a la franja etárea y el número de niños, dificulta la interacción lúdica que permite favorecer el desarrollo y despliegue de cada individualidad, así como potenciar las relaciones entre pares;

– Debe favorecerse la implementación de medios que estimulen y faciliten el ejercicio físico;

– La falta de cortinas y/o aislantes térmicos, redunda en la calidad del sueño, e implica que la pérdida de calorías desde el interior sea constante.

– La falta de picaportes en las puertas de acceso a las habitaciones vulnera el derecho a la intimidad;

– La falta de artículos decorativos acordes a la edad de la población que aloja u objetos que den cuenta de los gustos personales de cada niño, de su historia, su preferencias o intereses, no contribuye al desarrollo de un sentimiento de identidad y autonomía personal, así como cuidar de ellas y respetar las pertenencias de los otros;

– El menú de los niños no debería variar en función de las donaciones de alimentos que se recibe;

– La alimentación óptima de todo niño está relacionada no sólo con el valor nutricional de los alimentos que ingiere sino también con el cómo, cuándo, dónde y quién lo alimenta, por esto es que sobre la mesa deben apreciarse elementos como mantel y/o servilletas. Los asientos dispuestos alrededor de la mesa deben ser confortables;

– Se debe favorecer el desarrollo de un sentimiento de pertenencia al hogar durante su estadía.

Palabras finales

Si bien la realidad coyuntural y estructural que se presenta en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires difiere sustancialmente de la realidad de la Ciudad de San Carlos de Bariloche, como así también de otras ciudades del país, no puede omitirse el replanteo de las condiciones  de albergue de los niños, niñas y adolescentes en cada una de ellas, como lo planteó, a nuestro juicio adecuadamente, la Defensora de Menores. Ya la Ciudad de Buenos Aires, como mencionáramos más arriba, dio un paso sustancial con el dictado de la ley 2881. Es el momento de llevar a la legislatura los planteos judiciales que se presenten en cada jurisdicción, y hacer cumplir la ley que en su consecuencia se dicte.